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Responsabilità Amministrativa verso l'Amministrazione e la rivalsa

La responsabilità amministrativa ha degli elementi in comune con la responsabilità civile di diritto privato, ma si differenzia da essa per il carattere pubblico delle norme che la disciplinano. Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa sono:

- Il danno all’erario;
- L’imputabilità;
- Il nesso di casualità;
- Il rapporto d’impiego con l’amministrazione
- Cause di esclusione della responsabilità amministrativa.

In via generale la responsabilità amministrativa dei dipendenti verso l’amministrazione è disciplinata dall’art. 82 del R.D. n. 2440 del 1923 sulla contabilità generale dello Stato e dell’art. 18 dell’ T.U. sugli impiegati civili dello Stato approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, nonché dalla legge n. 20/94, come modificata dal D.L. n. 543/96 convertito in legge n. 639/96.(Lart. 55 del D.L. vo n. 165/2001 ha confermato la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.)

Secondo queste disposizioni il dipendente che per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni, cagioni danni all’amministrazione, è tenuto a risarcirlo.

Quando l’azione o l’omissione è dovuta a più dipendenti, la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio (art. 82 L.C.G.S.).

La cognizione di questa forma di responsabilità è attribuita in via esclusiva alla Corte dei Conti, a cui è rimesso i giudizio di responsabilità per danno all’erario. L’art. 81 della legge di contabilità generale dello Stato stabilisce che “i funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle Ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte aperture di credito debbono rispondere dei danni che derivano all’amministrazione per loro colpa e negligenza o per l’inosservanza degli obblighi loro demandati nell’esercizio delle funzioni ad essi attribuite”.

Gli ordinari secondari di spese pagabili in base ai ruoli e ogni altro funzionario ordinatore di spese e pagamenti, sono personalmente responsabili dell’esattezza della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità dei documenti e degli atti presentati dai creditori”.

La responsabilità amministrativa presuppone che il danno all’erario sia stato cagionato dal dipendente nell’esercizio delle sue funzioni in violazione di obblighi di servizio. Nell’ambito delle istituzioni scolastiche la responsabilità sancita dal precitato art. 81 L.C.G.S. può investire il Dirigente scolastico per quanto concerne l’assunzione degli impegni di spesa e il Direttore SGA per i pagamenti effettuati.

Ai sensi della legge n.20 /94 1a responsabilità per danni nei confronti dell'amministrazione:

•è personale;

•è limitata ai casi di dolo e colpa grave;

•non può estendersi al merito delle scelte discrezionali.

Il danno all'erario

Per essere risarcibile il danno deve essere economicamente valutabile. Sicchè la responsabilità patrimoniale si concreta sempre nell'obbligo della reintegrazione del danno, vale a dire in una somma di denaro equivalente all'entità del danno.

La valutazione dell'ammontare del danno e rimessa alla Corte dei Conti, la quale giudica in via esclusiva sulla responsabilità patrimoniale dei dipendenti. Si valuta sia il danno emergente (perdita subita) che il lucro cessante (mancato guadagno). Costituisce danno ai fini della responsabilità in esame qualsiasi diminuzione patrimoniale subita dallo Stato in conseguenza dell'atto illecito del pubblico dipendente.

L'Imputabilità

Il danno deve essere imputabile al suo autore per dolo o colpa. Si ha il dolo quando un soggetto compie coscientemente e volontariamente un determinato atto, però senza aver previsto ne voluto le conseguenze dannose che usando una normale diligenza, erano prevedibili. In particolare si ha colpa in caso di negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi e regolamenti.

La colpa si distingue in grave, lieve e lievissima a seconda della diligenza dovuta e non prestata.

La colpa grave è quella che consegue alla mancanza di diligenza minima che tutte le persone, comprese le più sprovvedute e disattente, sono in grado di usare.

La colpa lieve corrisponde alla mancanza della diligenza propria dell'uomo medio, il cosiddetto "bonus pater familias".

La colpa lievissima corrisponde alla mancanza della massima diligenza.

La colpa che acquista rilevanza ai fini della responsabilità amministrativa dei dipendenti verso l'amministrazione è la colpa grave (oltre naturalmente il dolo). Non si risponde per la colpa lieve e lievissima.(Secondo l’orientamento espresso dalla Corte dei Conti la responsabilità del dipendente va esclusa per il danno cagionato all’erario qualora la sua condotta sia giustificata da una obiettiva incertezza interpretativa delle norme da applicare o quando per l’obiettiva difficoltà di interpretazione delle norme da applicare concreta a favore dell’agente un errore professionale scusabile che esclude la sua responsabilità amministrativa per il danno subito dall’erario ( Corte dei Conti, decisione n. 72 del 25/7/77 e n. 165 del 10/10/78).)

Quando si tratta di danno arrecato dai dipendenti addetti alla conduzione di autoveicoli ed altri mezzi meccanici la responsabilità è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave. Anche nel caso di responsabilità del persona le scolastico per "culpa in vigilando", in presenza di infortuni subiti dagli alunni, la responsabilità è limitata ai casi di dolo e colpa grave. (Art. 61 legge n. 312/1980)

Il nesso di causalità

Per il sorgere della responsabilità è necessario che intercorra un nesso di causa ed effetto tra "azione" o "omissione del dipendente" e "evento dannoso verificatosi".

Secondo la giurisprudenza dominante il nesso causale esiste quando il danno non rappresenta il prodotto di un anormale e fortuito concorso di circostanze estranee, ma si verifica secondo "ordine naturale delle cose.

La responsabilità sussiste, quindi, quando il fatto colposo sia direttamente o indirettamente causa o concausa dell'evento dannoso, sicchè il danno stesso non si sarebbe potuto verificare, ove non vi fosse stata la colpa. L’azione o l’omissione del dipendente di deve porre come causa efficiente e decisiva del danno.

Il rapporto d’impiego con l’amministrazione

L'esistenza di un rapporto d'impiego o di servizio e l'esercizio della correlativa funzione e l'elemento che distingue la responsabilità civile del diritto comune di competenza del giudice ordinario dalla responsabilità amministrativa di competenza della Corte dei conti. Secondo l'orientamento espresso dalla Corte dei Conti il rapporto d'impiego deve esse re inteso estensivamente fino a farvi comprendere ogni prestazione continuativa, professionale e retributiva dell'attività lavorativa di una persona, in favore della pubblica amministrazione.

I dipendenti pubblici sono infatti soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per i danni arrecati allo Stato in conseguenza della violazione degli obblighi di servizio. L'onere di provare l'esistenza del danno e l'esistenza degli elementi costitutivi della responsabilità a carico del dipendente pubblico, spetta al procuratore della Corte dei Conti, il quale nei giudizi di responsabilità assume la veste di attore e il dipendente quella di convenuto.

L'azione di responsabilità amministrativa da parte del procuratore della Corte dei Conti e soggetta alla prescrizione quinquennale.

L'azione di responsabilità amministrativa, nel caso di danno arrecato mediante attività dolosa del dipendente, decorre dalla data di accertamento produttivo della menomazione patrimoniale subita dallo Stato.

Peculiare caratteristica della responsabilità amministrativa è il principio della divisibilità del danno risarcibile previsto dall'art. 82, 2° comma della L.C.G.S. nel caso di concorso di più soggetti alla determinazione del danno. Secondo la citata disposizione quando l'evento dannoso è dovuto al fatto di più dipendenti ciascuno risponde per il fatto proprio nella misura in cui ha concorso alla determinazione del danno, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio.

L'art.82 -comma 2° -della legge di contabilità generale dello Stato, nello stabilire che "quando l'azione o l'omissione è dovuta al fatto di più impiegati ciascuno risponde per la parte che vi ha preso" non sancisce una responsabilità parziaria, ma riafferma il principio genera le della equivalenza causale, enunciato dall'art.31 -1° e 3° comma -C.P., in virtù del quale ciascuno risponde solidalmente con gli altri dell'intero danno per il solo fatto di aver preso parte all'azione o all'omissione produttiva del danno stesso.

La solidarietà nella responsabilità amministrativa costituisce applicazione del principio della presunzione di solidarietà stabilita dall'art.1294 del Codice Civile, per le obbligazioni contrattuali, alle quali appartiene l'obbligazione di risarcimento del pubblico dipendente, nonchè del principio di cui all'art.2055 del codice civile, applicabile anche fuori della sfera extra-contrattuale, secondo il quale quando il danno è prodotto da comportamenti concorrenti di più soggetti sorge un'unica obbligazione risarcitoria solidale. Detto principio secondo l'orientamento della Corte dei Conti non si pone in contrasto con altri importarti principi della responsabilità solidale previsto dall'art. 2055 del codice civile, secondo cui in presenza di un fatto dannoso imputabile a più persone tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno.

Cosicché, fermo restando il vincolo della solidarietà passiva tra i condebitori, la Corte dei Conti in sede di giudizio di responsabilità amministrativa, avvalendosi del principio della ripartibilità del danno, può tenere conto della partecipazione di ciascun impiegato nella determinazione del danno al fine di stabilire la misura del debito individuale.

Cause di esclusione della responsabilità amministrativa

•La responsabilità del dipendente è esclusa quando ricorrono le seguenti ipotesi:

•la mancanza di capacità di intendere e di volere dell'autore del danno;

•quando il danno dipende da caso fortuito o forza maggiore, cioè da causa non imputabile all'autore;

•lo stato di necessità di salvare sé o altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona;

•l’avere agito per l’ordine del superiore gerarchico. In tal caso la responsabilità dell’atto ricade sul superiore ( art. 17 testo unico n. 3/1957).

Il dipendente è invece sempre responsabile non solo verso l’amministrazione, ma anche rispetto ai terzi se ha agito per delega del superiore ( art. 18 del teso unico n. 3/1957).